金桥法谈 | 行政审计对工程款结算的影响

 

何悦筑 合伙人

广东金桥百信律师事务所

 

曾祎 律师

广东金桥百信律师事务所

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引言

政府投资或以政府投资为主的建设项目竣工后，建设单位常常以施工合同结算条款中约定“最终结算金额以政府审计为准”或者以当地政府要求“以政府审计为准”为由，要求承建单位适用行政审计程序结算而拒绝双方自行结算。

根据《审计法》第二十二条及《审计法实施条例》第二十条规定，行政审计是指审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行的审计监督。其目的是为了避免工程投资超预算，有效控制工程造价。本质是国家对建设单位的一种行政监督，其行政相对人为建设单位。

本文从承建双方是否约定以行政审计结论作为结算依据对工程款结算的影响的相关法律问题进行浅析。

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裁判规则

在实务当中行政审计是否能作为工程结算依据应遵从具体裁判规则，详细分析如下：

裁判规则一

只有在承建双方约定以行政审计结论作为工程结算依据的情况下，才能按照行政审计结论确定工程价款。即未约定的，工程结算无需以行政审计结论为前提。

《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何使用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号）、《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》[(2008)民一他字第4号]、 《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷若干问题的意见》（粤高法发[2006]37号）、广东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》（粤高法[2012]240号）均规定“建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”。

在2020年2月26日住建部办公厅发布了《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》也明确规定“规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付”。虽现行法律法规未否定该约定的有效性，但在具体案件中承建双方自发的、主动的、自愿的在施工合同中约定以行政审计结果作为工程竣工结算依据，基于意思自治原则应予以了确认。

行政审计主体是国家审计机关，对象是国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机关、企业事业组以及其他依照法律法规规定应当接受审计的财政收支、财务收支。其是对建设单位的一种行政监督，行政相对人为建设单位，在施工合同中未约定以行政审计结论作为结算依据的情况下，行政审计结论不会对承建单位发生法律上的约束力，也不会影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。工程结算是建设单位与承建单位就工程建设项目的工程造价的最终确认，系建设单位与承建单位之间平等民事法律行为。因此政府投资或以政府投资为主的建设项目中的行政审计与承建双方的工程结算在合同未约定情形下并无必然联系，行政审计并不影响工程结算。

案例1：呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷

法院观点：最高人民法院认为，双方已就应支付的工程款总价形成合意，这是双方真实意思的表示，且没有违反法律的禁止性规定，对双方均具有约束力。因此，绕城公路公司主张该工程量仅供审计之用，缺乏依据。依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。双方当事人并未在合同中约定，将审计结果作为计算涉案工程款的依据。

裁判规则二

施工合同中采用行政审计的约定必须明确具体，不能进行解释推定。

如前所述，在合同约定以行政审计结论作为结算依据的情况下，可以将行政审计结论作为确定工程款的依据。但当事人对以行政审计作为确定工程价款依据的约定，必须明确具体，不能通过解释的方式推定。例如施工合同仅约定资金来源于财政预算，不能当然的推定承包方接受行政审计结论作为结算依据。在司法实践中还经常出现合同中并未约定或者约定不明确，在合同履行过程中承建单位以实际行动主动配合行政审计，是否认定双方就结算条款的变更达成了合意？笔者认为，根据《民法典》规定，当事人对合同变更的内容约定应明确，如不明确的推定为未变更。但当合同双方均以行动履行了各自权利义务，虽与合同约定并不相符，在不违反法律、行政法规强制性规定的情况下，应认定合同双方实际变更了合同义务。如承建单位仅仅是配合建设单位进行行政审计一般不应认定为对结算条款的变更。

案例2：重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷

法院观点：最高人民法院再审认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。该结果须经业主认可，不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，不应以国家审计机关的审计结论作为结算依据。

案例3：南方医科大学、广东迅兴建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事案

法院观点：从涉案工程合同的约定来看，涉案工程合同中仅载明“发包人审计部门审核后并报区建设市场管理站审定后结算”，并无明确约定双方当事人以广东省财政厅的审核结论作为南方医科大学支付工程款的前提条件。即使迅兴公司在结算后仍配合南方医科大学向广东省财政厅提交相关的工程结算资料，亦不能就此认定双方就合同条款的变更达成了合意。

裁判规则三

虽约定采用行政审计结论，但行政审计结论确有错误的，当事人可以在民事诉讼中通过反证推翻，仍不能确定的可申请鉴定。

承建双方约定采用行政审计结论作为结算的前提是审计结论本身是在真实且中立的基础上做出的。但现实中行政审计往往是行政机关主导审计，难以保证行政审计结论的中立性。依据《全国民事审判工作会议纪要（2015年）》：“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”即，人民法院在民事审判过程中可以直接对审计机关的审计意见作出纠正，乃至作出重新鉴定的判定。

案例4：中铁二十二局集团第四工程有限公司与安徽瑞讯交通开发有限公司、安徽省高速公路控股集团有限公司建设工程施工合同纠纷

法院观点：尽管中铁公司认为其对审计结果提出了异议，但其并未提供证据证明审计单位的核减错误，且直到本院审理本案期间，中铁公司仍然未提供证据证明审计单位的审计核减结果错误，故一审法院针对案涉工程中已完工未计量部分的工程款，按照审计单位的核减结果进行结算，符合瑞讯公司与中铁公司的约定，理据充分。

裁判观点四

建设单位或行政审计部门无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。

《审计法》和《审计法实施条例》均未对审计时限做出明确约定，在实际案件中建设单位与承建单位完成竣工结算之后，便开始了行政审计漫长的等待。建设单位往往以行政审计结论未出具，拒绝支付竣工款项。对于造成行政审计结论长期没有结果是因建设单位还是施工单位还是审计单位原因造成事关重要。根据《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》约定“非因承包人原因未作出审计结论，或虽未约定审计时间，经承包人催告，发包人未在合理期限内送交政府审计部门审计的，承包人主张按照双方签章确认的送审结算价结算工程价款的，可予支持“。因此笔者认为如因建设单位或审计部门造成无法长期没有审计的结果，应当允许通过司法鉴定的方式确定工程造价，以便解决当事人的纠纷。

案例5：深圳市鹏森环境绿化工程有限公司建设工程施工合同纠纷

法院观点：最高院认为本案中，涉案工程在2016年6月21日完成竣工验收后，相关审计报告在涉案《工程建设合同》所约定的八个月期限内并未作出，在此情况下，一、二审法院采信涉案鉴定意见确认涉案工程价款并不缺乏依据。

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总结

综上所述，司法案例中对于以行政审计结论作为结算依据的审查是越来越严格，在未明确约定将行政审计结论作为结算依据、行政审计单位约定不明确等意思表示不清楚的情形下都会使行政审计结论不能作为结算依据。作为承建单位如无法对相关结算条款进行修改，在合同中需要明确行政审计的时限，在工程竣工验收后积极将与建设单位进行结算，以确保自身合法权益。

供稿 | 何悦筑 曾祎

编辑 | 罗影璇

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